Földcsuszamlásszerű változásokat hozhat a magyar alapjogi pereskedésben és bíráskodásban a strasbourgi Emberi Jogok Európai Bíróságának („EJEB” vagy „strasbourgi bíróság”) új gyakorlata, amely szerint alapjogsérelem esetén először az Alkotmánybíróságon („AB”) kell jogorvoslatot keresnünk, csak ezt követően fordulhatunk panaszunkkal a strasbourgi fórumhoz.

I. Az EJEB eljárása előtt a hatékony hazai jogorvoslatot ki kell merítenünk

Az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló római egyezmény, közismertebb nevén az Emberi Jogok Európai Egyezménye („EJEE”) alapján egy panasz benyújtásával az EJEB-hez fordulhat bárki, aki úgy érzi, hogy az EJEE által védett alapvető jogait valamelyik, az egyezményben részes állam (például Magyarország), illetve annak hatóságai, szervei megsértették. A strasbourgi bíróság eljárása két szakaszra bontható: befogadhatósági és érdemi szakaszra. Az EJEB elsőként azt vizsgálja meg, hogy a panasz teljesíti-e azokat az alapvető feltételeket, amelyek lehetővé teszik a bíróság számára, hogy a panaszos által előadott vélt vagy valós alapjogsérelem körülményeivel foglalkozzon.

Az EJEB-hez az utolsó hatékony hazai jogorvoslat kimerítésétől (azaz a jogerős határozat kézbesítésétől), vagy ennek hiányában a jogsértés bekövetkeztétől számított 6 hónapon belül fordulhatunk a panaszunkkal. Az, hogy mi minősül hatékony hazai jogorvoslatnak, a panasszal érintett állam jogrendszerének sajátosságaitól függ, azaz más tekinthető hatékony jogorvoslatnak Magyarországon, más Izlandon és más az Egyesült Királyságban. Sőt, az EJEB akár ugyanazon állammal kapcsolatos ügyekben ügytípustól (büntetőügy, polgári ügy) függően is eltérő mércét alkalmazhat. Az EJEB az utóbbi időben hozott két döntésében is e befogadhatósági kritérium kapcsán helyezkedett a korábbi gyakorlatához képest lényegesen eltérő álláspontra Magyarország tekintetében. Ugyanis az EJEB (vagy legalábbis annak negyedik tanácsának) legújabb álláspontja szerint, amennyiben egy panasszal érintett magyar ügyben van lehetőség alkotmányjogi panasz igénybevételére, a panaszosnak előbb ki kell merítenie ezt a jogorvoslati formát, s csak az AB döntését követően fordulhat problémájával a strasbourgi bírósághoz. A korábbi EJEB-gyakorlat ilyen elvárást nem fogalmazott meg a Magyarországgal szemben benyújtott panaszok tekintetében.

II. Milyen alkotmánybírósági eljárásokat lehet és kell igénybe vennünk?

A hatályos magyar alkotmánybírósági törvény szerint az alkotmányjogi panasznak három formája van, attól függően, hogy egy konkrét jogszabály vagy egy bírói döntés (az ügy érdemében hozott döntés vagy a bírósági eljárást befejező egyéb döntés) Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálatát indítványozzuk.

(i) Szűk keretek között, kivételesen lehet támadni alkotmányjogi panasszal a frissen hatályba lépett, konkrét jogszabályokat. Ez az ún. actio popularis, amelyet az vehet igénybe, aki úgy érzi, hogy az adott alaptörvény-ellenes jogszabály rendelkezésének alkalmazása vagy hatályosulása folytán őt közvetlenül, bírói döntés nélkül jogsérelem éri, és nincs a jogsérelem orvoslására szolgáló jogorvoslati eljárás, vagy a jogorvoslati lehetőségeit az érintett már kimerítette. Erre egyébként a jogszabály hatálybalépésétől számított 180 napos jogvesztő határidőn belül van lehetőség.

Bírósági döntéssekkel szemben pedig két típusú alkotmányossági kifogással élhetünk, sérelmezhetjük azt, hogy

(ii) az adott bírósági ügyben a bíróság alaptörvény-ellenes jogszabályt alkalmazott velünk szemben, és ez vezetett az alapvető jogaink sérelmére, illetve azt is, hogy

(iii) maga a bírósági döntés és az abban megnyilvánuló bírói jogértelmezés vezet az alapvető jogaink sérelmére.

Előterjeszthető olyan alkotmányjogi panasz is, amelyben a (ii) és a (iii) típus egyaránt megjelenik, sőt, az alkotmánybírósági törvény is átjárhatóságot biztosít az AB számára, amikor lehetővé teszi, hogy (ii) típusú panasz esetén nem csak a sérelmezett jogszabályt, de a teljes bírói döntést megvizsgálja, illetve (iii) típusú panasz esetén a bírói döntés mellett az alkalmazott jogszabály alaptörvény-ellenességét is megvizsgálja. Ilyen típusú alkotmányjogi panaszok előterjesztésére a bírói döntés kézbesítésétől számított 60 napos jogvesztő határidő áll rendelkezésünkre.

III. Az alkotmányjogi panaszeljárás, mint a strasbourgi eljárás előszobája

Az EJEB

• a 2018. június 19-én a Mendrei v. Magyarország ügyben hozott döntésében az actio popularis tekintetében [(i) típusú alkotmányjogi panasz], míg
• a 2019. április 4-én hozott Szalontay v. Magyarország ügyben hozott döntésében a bírói döntésekkel szemben benyújtott alkotmányjogi panaszok [(ii) és (iii) típusú alkotmányjogi panaszok]

tekintetében állapította meg, hogy azokat az EJEB-hez fordulás szempontjából hatékony hazai jogorvoslatnak kell tekinteni.
Tehát amennyiben egy az EJEB-hez Magyarországgal szemben benyújtott panaszügyben a hazai jogi keretek között lehetőség lett volna bármelyik alkotmányjogi panaszeljárásra és a strasbourgi panaszos

• ilyen eljárást egyáltalán nem kezdeményezett,
• vagy kezdeményezett, de ügyében az Alkotmánybíróság még nem hozott az alkotmányjogi panaszeljárást befejező döntést,

a strasbourgi bíróság a panaszos ügyét nem fogadja be (szakzsargonnal élve elfogadhatatlannak minősíti), és így az abban előadott sérelmekkel érdemben egyáltalán nem fog foglalkozni.

Az EJEB eljáráshoz hasonlóan az alkotmányjogi panaszeljárás is két szakaszból, befogadhatósági és érdemi szakaszból áll. Az AB a befogadhatósági vizsgálat során a tartalmi és formai követelmények teljesülését vizsgálja meg. Bírósági döntéssel szemben benyújtott panasz esetén további, az Alkotmánybíróság mérlegelési körébe tartozó szűrőn is át kell jutni: az AB a (ii) és (iii) típusú alkotmányjogi panaszt a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség, vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés esetén fogadja be. Amennyiben a panasz nem jut túl a befogadhatósági vizsgálaton, az Alkotmánybíróság visszautasítja azt, ellenkező esetben pedig a panasz megy tovább az érdemi szakba.

Az Alkotmánybíróság az érdemi szakaszban alkotmányjogi panasszal érintett jogszabály vagy bírói döntés Alaptörvénnyel való összhangját vizsgálja – a panaszos által megjelölt okokból. Amennyiben az Alkotmánybíróság nem ért egyet a panaszos kifogásaival, elutasítja a panaszt. Ha azonban részben vagy egészben alaposnak tartja a panaszos alkotmányossági aggályait, az Alaptörvény-ellenes jogszabályt vagy bírói döntést (közigazgatási peres ügy esetében akár a közigazgatási döntéseket is) megsemmisítheti.

IV. Mikor jön el az a pillanat, amikor Strasbourghoz fordulhatunk?

Az EJEB a hivatkozott döntéseiben akként foglalt állást, hogy amennyiben az alkotmányjogi panaszeljárások sikeresek lettek volna, azok megfelelően orvosolták volna a panaszosok alapjogsérelmeit. Külön kitért arra az EJEB, hogy bár az alkotmányjogi panaszeljárások – ellentétben az EJEB panaszeljárásaival – nem biztosítanak kártérítést a panaszos számára, ha panaszát alaposnak találják, ezt a sajátosságot azonban nem találta olyannak az EJEB, amely (az adott esetekben) kiüresítette volna az eljárások hatékonyságát a panaszos problémájának megoldása szempontjából. Figyelembe vette azt is az EJEB, hogy sikeres alkotmányjogi panaszeljárás esetén az AB az alapjogsértő döntéseket megsemmisíti és a bíróság új eljárásában tudja orvosolni az alapjogsérelmet.

Erre tekintettel az EJEB befogadhatósági kritériumrendszere szempontjából az alkotmányjogi panaszeljárás hatékony hazai jogorvoslatnak tekintendő, azaz annak igénybevétele és befejeződése szükséges előfeltétele annak, hogy az EJEB a további befogadhatósági feltételeket is vizsgálja, és így befogadás esetén érdemben vizsgálja meg a panaszt.

Abban az esetben azonban, ha a panaszos az EJEE olyan cikke (vagy legalábbis olyan tartalmú alapjog) sérelmére alapítja a panaszát, amely a magyar jogban nem alkotmányos alapjog (azaz nem szerepel az Alaptörvény alapjogi katalógusában) vagy legalábbis nincs olyan hazai bírósági gyakorlat, amely az alapjogsértést sikeresen tudná reparálni, a panaszos az Alkotmánybírósághoz fordulás nélkül fordulhat a strasbourgi bírósághoz (lásd erről a Király és Dömötör v. Magyarország ügyben ítélet, amelyet a Szalontay v. Magyarország ügyben hozott döntés is megerősít).

Ennek megfelelően, ha az Alkotmánybíróság a kérelmünket visszautasítja (nem vizsgálja érdemben) vagy elutasítja (vizsgálja érdemben, de nem ért egyet velünk), az erről szóló döntés kézbesítésétől számított 6 hónapon belül nyújthatjuk be panaszunkat az EJEB-hez. Kérdéses, hogy mi lesz a gyakorlat abban az esetben, ha az AB részben vagy egészben alaposnak találja a panaszunkat, azonban mi azzal nem értünk teljes egészében egyet, illetve úgy érezzük, hogy az AB nem megfelelően orvosolta az alapjogsérelmünket. Ebben az esetben is célszerű az EJEB-hez fordulni, mert nem biztos, hogy az AB és az EJEB szempontrendszere teljes egészében egyező lesz az adott ügy megítélése során.

Eddigi megállapításainkat az elemzés végén található folyamatábrában foglaltuk össze.

V. Mennyire kőbe vésett az új megközelítés?

Érdekessége a döntéseknek, hogy az EJEB egyik ügyben sem vizsgálta a magyar alkotmányjogi panaszeljárások gyakorlatát, pusztán a jogszabályok vizsgálatával alakította ki a fenti álláspontját. Különösen sajnálatos, hogy az EJEB úgy emelte be az alkotmányjogi panaszeljárást a kötelezően kimerítendő jogorvoslati lépcsők közé, hogy teljesen figyelmen kívül hagyta az EJEE-nek a magyar jogrendszerrel kapcsolatban legtöbbet hivatkozott 6. cikkét, a tisztesség eljáráshoz való jog részét képező, az ügyek ésszerű időn belül történő elbírálásához való jogot, mint szempontot.

A hivatkozott ügyekben döntést hozó negyedik tanács – amelynek tagja az AB volt elnöke, Paczolay Péter is – ugyanakkor fenntartotta az EJEB-nek azt a lehetőséget, hogy a jövőben a fenti megközelítését megváltoztassa. Álláspontunk szerint egy ilyen horderejű döntést, amely alapjaiban változtatja meg a strasbourgi magyar ügyek gyakorlatát és az EJEE értelmezését, az EJEB Nagykamarájának kellett volna meghoznia, méghozzá az alkotmányjogi panaszeljárások gyakorlatának részletes elemzését követően. Bízunk benne, hogy erre a korrekcióra a közeljövőben sor kerül.

VI. Milyen következményekkel járhat az új strasbourgi megközelítés?

A strasbourgi szemléletváltás földcsuszamlásszerű változásokat hozhat a magyar alapjogi pereskedésben és bíráskodásban.

1. A folyamatban lévő strasbourgi panaszokban előadott alapjogsérelmek többsége megoldatlanul marad. Mivel egy teljesen új megközelítésről van szó, a már beadott és be nem fogadott panaszok esetében várhatóan tömegesen fogja az EJEB visszadobni azokat a panaszokat, amelyeknél megítélése szerint lehetőség lett volna alkotmányjogi panasz igénybevételére, azonban a panaszos ezt nem tette meg. Ugyanakkor ezek a panaszosok (hasonlóan a két hivatkozott döntés panaszosaihoz) már kifutottak az alkotmányjogi panasz előterjesztésére nyitva álló határidőből. Ez azt jelenti, hogy több tucat olyan ügyben sikkadhat el az alapjogvédelem, amely esetekben a panaszosok az eddigi strasbourgi gyakorlatot követve alkotmányjogi panaszeljárás nélkül, közvetlenül Strasbourgtól várták a megoldást.

2. Az Alkotmánybíróság ügyterhe várhatóan tovább nő, amely a panaszeljárások elhúzódásához vezethet. Ennek megfelelően az ügyek az eddiginél sokkal később kerülhetnek a strasbourgi fórum elé.

3. Sokkal kevesebb magyar ügy kerülhet a strasbourgi bíróság elé. Míg egy sikeres alkotmányjogi panaszeljárást követően nagy valószínűséggel okafogyottá válna egy EJEB előtti panasz eljárás, addig sikertelen alkotmányjogi panasz esetén is az eljárás időigényére tekintettel valószínűleg csökkeni fog a strasbourgi panasz-előterjesztések iránti kedv.

4. Megnövekedhet a közigazgatási, bírósági vagy ügyészségi jogkörben okozott károk megtérítése iránti perek száma. Mivel, ahogyan azt korábban említettük, szemben az EJEB-bel, az Alkotmánybíróság még alapos és sikeres panasz esetén sem tud kártérítést megítélni a panaszos javára, a panaszosok egy sikeres alkotmányjogi panaszeljárást követően a magyar kártérítési szabályok alapján a magyar bírósági szervezetrendszeren belül követelhetnek kártérítést az alapjogsértő állami szervekkel, illetve bíróságokkal szemben. Kérdéses, hogy mi történik az állam jogalkotásért való felelőssége iránti perek gyakorlatával, hiszen a jelenlegi bírói gyakorlat az állam immunitására hivatkozással erőteljesen elzárkózik a jogalkotással okozott károk megtérítése iránt indított keresetek alapján az állam fizetésre kötelezésétől.

5. Megváltozik az alapjogi érintettségű perek perstratégiája. A hirtelen megváltozott környezetben újra kell gondolni az alapjogi érintettségű perekben alkalmazandó stratégiát, és új, alternatív gyakorlatot kell kialakítani a jelenleg is elérhető jogintézmények felhasználásával.

5.1. Egyrészt az alapjogi érintettségű ügyekben várhatóan megnő az Alkotmánybíróság normakontroll eljárását kezdeményező indítványok száma. Hiszen abban az esetben, ha az egyedi ügyben eljáró bíróság már a bírósági szakaszban az Alkotmánybírósághoz fordul, hogy az vizsgálja meg az egyébként (ii) típusú alkotmányjogi panaszeljárásban vizsgálandó jogszabály Alaptörvénnyel való összhangját, akkor a (ii) típusú alkotmányjogi panaszeljárás igénybevétele álláspontunk szerint nem elvárható az érintettől. Ezért már a peres eljárás során célszerű az Alkotmánybíróság eljárásának indítványozása az eljáró bíróságnál.

5.2. Másrészt megnőhet az Európai Unió Alapjogi Chartájának értelmezésére irányuló előzetes döntéshozatali indítványok száma. Jelen bejegyzés kereteit szétfeszítené az EJEB és az Európai Unió Bírósága alapjogi ítélkezési gyakorlatának, illetve az EJEE és az Alapjogi Charta egymáshoz való viszonyának elemzése. Ugyanakkor röviden utalunk arra, hogy amennyiben egy alapjogsérelemmel érintett ügyre valamely uniós jogszabály is alkalmazandó, az egyben azt is jelenti, hogy az ügyre az Alapjogi Charta is alkalmazandó, s így az Európai Unió Bírósága által értelemezhető. Ezzel tovább erősödhet a luxembourgi uniós bíróság alapjogi ítélkezési szerepvállalása is. Az előzetes döntéshozatali eljárásra (hasonlóan a bíróság által kezdeményezett Alkotmánybírósági normakontrollhoz) a magyar bírósági eljárás alatt kerülhet sor, azaz még az ügy magyarországi lezárása előtt lehetőség nyílik az alapjogsérelem orvoslására.

6. Nagyobb nyomás helyeződik az Alkotmánybíróságra, hogy az alapjogi ügyekben kövesse a strasbourgi bíróság ítélkezési gyakorlatát. Habár az Alkotmánybíróság az elé kerülő jogszabályok, illetve bírósági döntések Magyarország Alaptörvényével való összhangját vizsgálja, míg az EJEB az Emberi Jogok Európai Egyezményével való összhangot, a két normában szereplő alapjogi katalógus jelentős átfedésére tekintettel a két vizsgálódási szempont nem függetleníthető egymástól. Mivel az új strasbourgi gyakorlat kötelező jelleggel előírja az alkotmányjogi panaszeljárás igénybevételét azokban az ügyekben, ahol erre van jogszabályi lehetőség, az EJEB eljárása lényegében az Alkotmánybíróság eljárásának (mint az EJEB által vizsgálandó állami gyakorlat utolsó lépcsőfokának) felülvizsgálati fórumává válik alapjogi ügyekben. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróságnak sokkal nagyobb hangsúllyal kell figyelembe vennie az EJEB ítélkezési gyakorlatát, hiszen ezentúl az EJEB a magyar vonatkozású ügyek többségében lényegében arról is ítéletet fog mondani, hogy az Alkotmánybíróság mennyire jól látja el az egyik legfontosabb feladatát, az alapjogvédelmet.

Balog Balázs ügyvéd
Adóvitás blog,
a Réti, Várszegi és Társai Ügyvédi Iroda PwC Legal blogja